推广政府采购租赁行为方式适逢其时

■ 本报记者 马金耽

继共享单车之后，共享充电宝、共享雨伞等共享经济新形态不断涌现，共享经济已成为一种“潮流”，它的模式不仅影响着人们的观念和生活，也渗透到政府采购领域的方方面面。随着近年来中央要求各级政府坚持过紧日子，宝贵的财政资金更要花得“物有所值”。在一些政府采购活动中，采购人的政府采购行为方式也逐渐从购买向租赁转变。上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任章辉指出，采用政府采购租赁行为方式，对于缓解地方政府财政支出压力，解除固定资产管理方面的工作投入，推动形成财政资金使用上的风险共担，发挥激励相容机制的作用，都具有采用购买行为方式所不具备的独特优势。

《中国政府采购报》：您认为政府采购租赁行为方式的优势体现在哪些方面？

章辉：政府采购租赁行为方式的优势主要体现在三个方面：一是可以缓解财政资金压力，推动政府采购实践的发展；二是政府采购租赁行为方式推动形成风险共担机制，有利于促进“物有所值”目标的实现；三是政府采购租赁行为方式有利于落实推动技术创新的政府采购政策。

按照我国政府采购法要求，政府采购应当严格按照批准的预算执行，无预算不得采购；在招标采购中，投标人的报价超过了采购预算，采购人不能支付的，应予废标。毋容置疑，政府采购项目预算的刚性约束是现代预算管理法治化的内在要求，也是政府采购制度行稳致远的根本保障。若政府采购行为不是狭义地局限于购买方式，而是在适宜情形下采用租赁方式，即采购人成为承租人，供应商成为出租人，供应商将采购对象的使用权让渡给采购人（或采购对象的使用方），由采购人在合同约定的租期内向供应商支付使用租金，这样可以大大缓解一次性购买行为下政府采购预算资金的压力，从而在政府采购预算有限的情况下，通过支付租金的方式，同样获得政府履职或提供公共产品和服务所需要的各类采购对象。可见，政府采购租赁行为方式，对于化解购买方式下“有效需求不足”的采购预算资金约束具有独特的作用。并且，在政府预算资金紧缺的情况下，积极推进政府采购租赁行为方式，对于繁荣政府采购市场，助力加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以及推动政府采购实践的发展，均具有重要意义。

另外，采购人作为承租方，按合同要求享有履约期内采购对象的使用权，无需承担资产折旧的风险以及采购对象的运维责任，不仅减少了后期运维费用支出，也避免了资产价格波动带来的不确定性风险和资产后期处置的困扰；供应商作为出租方，有责任保障合同期内采购对象的正常使用，从而形成供应商与采购人在采购对象上风险共担的机制。同时，政府采购租赁合同授予采购人的选择权，也激励供应商不断改进合同期内采购对象的使用功能和效果，为后续政府采购合同授予创造有利的竞争条件。

2020年9月11日，习近平总书记在科学家座谈会上指出：“我国经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案，都更加需要增强创新这个第一动力。”但在实践中技术创新产品在政府采购中的比重仍然偏低。一个重要的原因是，技术创新产品的非成熟性可能带来不确定性风险。如果采用租赁行为方式，由于风险共担，就可以大大减轻采购人的顾虑，且在通过提供技术创新产品满足市场需求的同时，激励技术创新供给侧的优化。

《中国政府采购报》：政府采购法已作出明确规定：“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。”记者对中国政府采购网近半年的成交公告进行统计梳理得出，在12万余条成交公告中，关于租赁的采购成交公告只有900余条，从公告数量来看，租赁这种方式还比较“小众”，对此您怎么看？

章辉：租赁作为政府采购的行为方式之一，是国际通行做法。如WTO《政府采购协议》所涵盖的采购，是指“以任何合同手段进行的，包括购买、租赁和无论是否享有购买选择权的租购”。然而，在我国政府采购实践中，政府采购租赁行为方式并没有得到较好发展。个人认为有两个方面的因素：一是在政府采购租赁行为方式的制度建设方面，缺乏可循的规章制度；二是我国租赁市场发展还不够充分、完善。

《中国政府采购报》：今后一个时期，在政府采购领域该如何推进政府采购租赁行为方式？

章辉：个人认为可以从以下几方面着手：首先，健全政府采购租赁行为方式的制度保障。在我国现行的政府采购制度体系中，仅政府采购法第二条在解释“采购”时提到了“租赁”。从某种意义上说，政府采购租赁行为方式保障制度的缺失，正是政府采购租赁发展迟缓的重要原因。建议在现行政府采购法框架下，由财政部尽快出台《政府采购租赁行为方式管理暂行办法》，对租赁行为方式的适用情形、租赁形式（融资租赁和经营租赁）、租赁程序、双方权利义务等作出明确规定。在今后的政府采购法修订时，建议不仅明确租赁是政府采购的行为方式之一，还需要设专门条款对政府采购租赁的内涵作出解释，从而为政府采购租赁的相关规章出台提供指引。

其次，应将政府采购租赁纳入预算管理一体化系统，依托预算管理一体化加强租赁采购的全生命周期管理，提高政府采购租赁资金的使用绩效。具体而言，可以从政府采购租赁的项目入库、预算编制、绩效目标、预算执行、绩效跟踪、执行结果、结果评价等预算管理环节，强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制，从而实现政府采购租赁项目预算管理各环节以项目为基本单元，借助项目库对政府采购租赁项目的全生命周期实施管理。同时，根据租赁项目资金支付的特点，可以借助项目库更好地统筹合同期内的资金预算，增强中期财政规划对政府采购年度预算的约束。

最后，创新政府采购租赁行为方式的监督管理。各级财政部门作为负责政府采购的监督管理部门，针对政府采购租赁行为，应注重从以下方面实施监管：一是严格政府采购租赁的项目管理。政府采购租赁项目应先入项目库、后安排预算，先有预算、后实施采购，应结合绩效目标审核批复预算，年度预算安排要与合同期内预算规划相衔接；预算执行环节应严格监管，按合同约定审核付款；年度项目实施结束和合同租赁期结束，财政部门要有选择性地实施政府采购租赁项目绩效评价，要督查预算部门（单位）对政府采购租赁项目绩效自评全覆盖。二是强化政府采购租赁行为方式对采购政策功能的落实。由于政府采购租赁方式的特殊性，其在促进经济发展、扶持市场主体（尤其是中小企业）和鼓励创新等方面，理应发挥更大的作用。政府采购监督管理部门可以在采购租赁意向公开、需求标准、合同资金支付方式、优先租赁等方面，创新监管方式，在推动政府采购租赁发展的同时，强化政府采购政策功能措施。三是进一步夯实政府采购租赁活动中的采购人主体责任，主要体现在项目设立、预算申请、预算执行和绩效管理四个方面。因此，要落实采购人的主体责任，关键是在政府采购预算执行环节，赋予采购人依法采用政府采购方式（招标方式与非招标方式）的选择权。政府采购监督管理部门的工作重心应由事前审批转变到事中和事后监管上来，即在赋予采购人权利的同时，明确采购人应承担的责任，体现“谁采购、谁负责”的原则。四是防范政府采购租赁异化为违法违规融资。在政府采购项目中，采用融资租赁行为方式对于采购人而言，不仅解决了资金短缺困难，还无需承担设备的无形折旧风险。这对于发挥采购对象功能效果最大化起到了极大的促进作用，提高了政府采购项目的运行效率和服务水平，且实现了采购人、供应商和金融机构多方共赢的结果。但在政府采购融资租赁的实践中，要防范“以租代购”或“垫资建设”等以融资租赁之名行违法违规融资之实的行为。

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